Портовая реформа стартовала

23 июля 2012

8 июня 2012 года Президент Украины подписал принятый Верховной Радой еще 17 мая Закон о морских портах Украины, который дает старт масштабной реформе в портовом секторе страны. В связи с этим редакция журнала «Порты Украины» попросила ответить на ряд вопросов директора Департамента госполитики в области морского и речного транспорта Мининфраструктуры Украины Владимира СЕВРЮКОВА.

— Разные редакции закона о мор­ских портах обсуждались в коридорах власти более десятка лет. Нынешняя редакция также пробивалась с огром­ным трудом, можно сказать, со вто­рой попытки, учитывая осеннее вето Президента. Насколько совершенным, на Ваш взгляд, в итоге оказался за­кон о портах?
 
— Общее правило — никогда такого рода документы не бывают совершен­ными, поскольку они всегда являются результатом компромисса различных заинтересованных сил. Уже в самую последнюю версию закона, предложен­ную Кабмином, наши народные депута­ты внесли около пятисот поправок — изменений, дополнений. Естественно, они здесь выражали зачастую прямо противоположные желания различных заинтересованных компаний, предпри­ятий, организаций. Более двухсот по­правок вошли в окончательный текст закона. Поэтому не исключено, что бу­дут вноситься изменения в уже при­нятый закон.
 
Это если говорить о длительной перспективе. А есть еще и прямые за­дания Кабмину на ближайшее время, отраженные в переходных положени­ях закона о портах. Например, необ­ходимо в кратчайшие сроки в те­чение трех месяцев со дня принятия закона — подготовить законопроект о внесении изменений в законодатель­ные акты, касающиеся урегулирова­ния отношений, связанных с созданием на водных объектах искусственных земельных участков для целей стро­ительства. Этот вопрос вызвал много споров, и было решено отложить его решение, чтобы не мешать прохожде­нию закона в целом.
 
— Чем больше времени проходило после 17 мая, тем больше шло слухов о том, что Президент закон не подпишет, тем более в год выборов в парламент.
 
— Нужно отдать должное Виктору Федоровичу Януковичу, что государ­ственные интересы оказались для него выше узкополитических. Он еще на встрече с инвесторами сказал, что за­кон о портах давно опоздал, задержи­вать его ни в коем случае нельзя. Без такого закона невозможно привлече­ние инвестиций в портовое хозяйство, требующее развития. Западные инве­сторы и западные банкиры давно и прямо высказывали пожелания зако­нодательно урегулировать отношения в нашем портовом секторе.
 
— Наверное, не стоит спрашивать, почему закон вступает в силу (кроме нескольких его положений) лишь че­рез год после принятия.
 
— Да, всем очевидно — для того, чтобы закон смог действовать, нуж­на огромная подготовительная рабо­та. Так, Кабмину предписано в течение 10 месяцев со дня опубликования закона привести в соответствие с ним организационно-правовую модель функ­ционирования морских портов. А для этого нужно подготовить и принять (вдумайтесь!) более 40 постановлений правительства, множество приказов Мининфраструктуры и других ведомств.
 
Должен сказать, что мы не ждали. Понимая, что закон в том или ином виде, скорее всего, будет принят, мы уже много месяцев вели соответствующую подготовку. Например, инициировали в морских торговых портах проведение инвентаризации имущества. Такая инвентаризация нужна и безо всякого за­кона, но у нас всегда ее проводили фор­мально, лишь бы отчитаться.
 
А когда сегодня мы посмотрели тщательней, то всплыла масса нере­шенных проблем. Особенно это каса­ется оформления права собственности на землю под объектами портовой ин­фраструктуры. Например, ведя не так давно переговоры с круизной компани­ей «Ройял Кариббиан», которая хоте­ла построить круизный центр в Ялте, мы и не знали, что из-за бесконечных смен начальников порта предприятие так и не оформило надлежащим обра­зом документы на право собственности на часть своей территории. А городские власти сегодня не хотят идти нам на­встречу и закреплять за портом часть причала и земельный участок.
Также немало нерешенных про­блем по линии права собственности на землю под портовыми объектами в Бердянске. Много проблем с офисным фондом в Одессе и так далее. Но то, что мы заблаговременно занялись эти­ми вопросами, дает уверенность, что в установленные сроки нам удастся най­ти на них удовлетворительные ответы.
 
Так же, не дожидаясь подписания закона, мы начала предварительную работу по подготовке Стратегии раз­вития морских портов Украины. Была организована рабочая группа, куда привлекли, помимо специалистов ми­нистерства, государственных портов, смежников, также и представителей бизнеса. Так что это будет коллектив­ный труд государства и бизнеса с уча­стием авторитетных мировых консал­тинговых компаний. И первый вариант Стратегии будет готов для рассмотре­ния уже в июле нынешнего года.
 
— Насколько удалось излечить не­доверие, которое испытывал частный портовый бизнес к государственным структурам?
 
— Мы помним, что апофеоз недо­верия наблюдался года четыре назад, когда компания «Нибулон» громко, на всю страну «воевала» с тогдашней администрацией Николаевского МТП. Но закон о морских портах, сама его идеология делает настоящий прорыв для улучшения взаимопонимания го­сударства и бизнеса. Закон впервые за многие годы дает ясные правовые меха­низмы регулирования взаимоотноше­ний государственных органов и част­ных операторов терминалов в портах. Закон открывает широкие возможности для частных инвесторов вкладывать средства в развитие портов и дает се^ рьезные гарантии защиты инвестиций.
 
Все это позволило снять прежнее недоверие, в целом бизнес нас поддер­жал. Хотя и есть совершенно объек­тивная основа для конкуренции между госсектором в портах, за который от­вечает Мининфраструктуры, и частны­ми портами, терминалами. Например, уже в нынешнем году госпорты утра­тили часть транзитных грузопотоков. Важнейшая из причин — проблема с дефицитом вагонов на украинской железной дороге. Но, с другой сторо­ны, мы увидели, что часть транзита из морских торговых портов ушла на частные терминалы, у которых мень­шие накладные расходы и которые мо­гут предложить клиентам более вы­годные условия.
 
— Среди главнейших новаций закона — ликвидация 18 государ­ственных морских торговых пор­тов и создание единого госпредприя­тия — Администрации морских портов Украины.
- Да, появится Администрация морских портов Украины и ее филиа­лы в каждом из портов. На множестве встреч по этому поводу я выслушивал опасения о том, что это приведет к со­кращению численности персонала, по­тере рабочих мест. Но давайте загля­нем в историю. Практика показывает, что любая реорганизация, да к тому же значительная непременно приво­дит не к сокращению, а к росту числа рабочих мест. Это вовсе необязательно хорошо. Но такова ментальность на­ших людей, такова природа чиновни­чьего аппарата, такова жизнь. Так что у меня подобных опасений нет. Сейчас предстоит определить, какое имущество с баланса морских торговых портов примет на себя Администрация.
 
— А надо ли принимать все иму­щество?
 
— Действительно. Не лучше ли создать сразу на базе каких-то еди­ных имущественных комплексов от­дельные госпредприятия? Например, прямой обязанностью Администрации по закону является обеспечение про­ведения работ по ликвидации загряз­нений акваторий портов. Она это мо­жет делать сама, но можно и создать какое-то госпредприятие, которое будет этим заниматься по договору с Ад­министрацией. Пассажирские перевозки и вовсе не являются функцией Администрации. А есть пассажирский портофлот в Ял­тинском порту, который ежегодно в летнее время катает туристов, отды­хающих вдоль побережья южного бе­рега Крыма. Не сделать ли его отдель­ным госпредприятием с возможностью последующей корпоратизации и при­ватизации? Можно точно так же создать бук­сирные госкомпании. Но можно сохра­нить буксирный флот на балансе Ад­министрации, что даст экономию по НДС и позволит избежать весьма не­приятных тендерных процедур. Очень сложно и ответственно — принять правильное управленческое решение. Все это сегодня предстоит осмыслить, сформулировать, подгото­вить предложения руководству. В том числе предложения об объектах, кото­рые в перспективе можно будут пред­лагать на аренду, концессию.
 
— Закон впервые в истории Ук­раины предусматривает возможности для масштабного разгосударствления стивидорной и других видов деятель­ности в морских портах.
 
— Я напомню то, что уже неодно­кратно подсчитывалось журналиста­ми «Портов Украины», которые от­слеживали растущую из года в год роль частных стивидорных компаний в нашем портовом хозяйстве. В общем грузообороте 2011 года всех портов и терминалов Украины на долю част­ных стивидорных компаний уже при­шлось 49 %. Считай, половина. Куда уж масштабней! И это до принятия за­кона о портах.
 
Закон же помогает урегулировать массу вопросов, которые возникают в этом необратимом процессе, помога­ет придать ему цивилизованный вид.
 
Закон предполагает возможность приватизации единых имущественных комплексов, за исключением стратеги­ческих объектов инфраструктуры. Но меня поразило, что во время встреч с руководителями отечественных и иностранных частных компаний мало кто ставил вопрос о приватизации. Руководителей бизнеса гораздо боль­ше интересовали такие варианты, как аренда и концессия, предлагаемые в законе. Может быть, это связано, так сказать, с генетической боязнью ре-приватизации. Слишком безжалостно много раз обошлись с бизнесом в исто­рии нашей прежней страны — СССР.
 
— После вступления в силу зако­на большая часть портовых сборов, которые раньше получали сами мор­ские торговые порты, отойдет Адми­нистрации морских портов. То есть в Киев уйдут средства, которые сегодня составляют от 20 % до 60 % доходов предприятий, расположенных в раз­личных регионах страны.
 
— С точки зрения наполнения ре­гиональных бюджетов я особых потерь не предвижу, ведь основные поступле­ния в местные бюджеты идут от по­доходных налогов работников и мест­ных налогов и сборов. А работники, обслуживающие те или иные, напри­мер, терминалы, как были, так и бу­дут работать на местах, пусть уже в других компаниях или предприятиях.
С другой стороны, подумайте, раз­ве это нормально, что портовые сборы рассеяны по массе портов в то время, как у отрасли не хватает средств для того, чтобы решить глобальные госу­дарственные задачи развития всего портового хозяйства страны.
 
В то же время на многие сегодняш­ние порты портовые сборы оказывают слишком размягчающее влияние. Зачем напрягаться, как это делают частные терминалы, зачем делать сверхуси­лия? Вот и получается, что частные стивидоры, живущие, в основном, за счет платы за выполнение погрузочно-разгрузочных работ, превосходят го­спорты по производительности труда, эффективности производства, техниче­скому оснащению и так далее.
 
— В Болгарии, когда в начале 2000-х годов начали портовую реформу, первые пять лет портовые сборы про­сто уходили целиком в госбюджет, по­скольку на уровне Конституционного суда никак не могли решить, имеет ли право созданная там «Портовая ад­министрация» получать эти сборы. А у нас уже сегодня 50 % администра­тивного сбора, идущего через бюджет, в отрасль не возвращается.
 
— Мне знакомы подобные опасе­ния. Но у нас закон четко определя­ет, кто будет получателем каждого из семи портовых сборов. Скажем, са­мый крупный сбор — корабельный — пойдет пользователю акватории, ка­ковым является государство в лице Администрации морских портов. Там, где частные инвесторы за свои деньги построили причалы, у которых прини­мают и обрабатывают суда, причаль­ные сборы пойдут этим инвесторам. А там, где причалы являются госсоб­ственностью, причальные сборы пойдут Администрации. И так далее.
 
— Логично предположить, что уже в ближайшие месяцы должны поя­виться какие-то предварительные структуры будущей Администрации морских портов.
 
— Вы затронули больной вопрос. Кого тут можно предварительно назна­чить? А какие полномочия, а как опла­тить работу? Кто непосредственно будет отрабатывать огромный массив новой нормативной документации? Наш де­партамент в министерстве очень скром­ный, у нас и без этого закона достаточ­но обязанностей. Мое глубокое мнение, что в составе министерства нужно соз­дать рабочую группу, которая занима­лась бы исключительно подготовкой не­обходимой для имплементации закона работой, ни на что не отвлекаясь. Буду докладывать свои резоны руководству.
 
— А насколько помогают всей этой работе порты?
 
— Меня поражают некоторые на­чальники морских портов, которые все это время словно не видели, что идет подготовка к принятию закона. Не так давно я выступал в одном порту, где рассказывал коллективу управления о грядущих переменах. А потом в ку­луарах мне работники предприятия сказали, что все это для них большая новость, никто их не информировал.
 
Неужели руководители портов не знают, что через год их предприятия ликвидируют, от них уйдут портовые сборы? Их это не волнует? Значит, нужно менять таких руководителей, не дожидаясь вступления закона в силу.
 
Нам предстоит решить в короткие сроки невиданное ранее число задач. И для этого нужен весь опыт, интел­лект профессионалов отрасли, чтобы минимизировать ошибки, неизбежные в таком масштабном процессе.
 
Как, например, должны выглядеть администрации в каждом из морских портов — филиалы Администрации морских портов Украины? Должны ли они иметь свои субсчета? Закон не дает ответов на множество вопросов. И хорошо, когда, например, Одесский порт уже предоставил свои предложе­ния, свое видение процесса. Готовят предложения и другие порты. Их спе­циалисты консультируются с нами.
 
— А как обстоят дела с инициати­вой Мининфраструктуры разрешить портам заключать договоры концес­сии, не дожидаясь вступления в силу закона о портах?
 
— Мы инициировали полгода назад разработку постановления Кабмина о предоставлении права портам исполь­зовать механизм концессий. Наши предложения изучили, вернули на доработку с замечаниями. Сейчас мы завершаем доработку документа и до конца июня планируем запустить его по второму кругу.
 
— Вы уже отмечали сложность ны­нешнего года, когда в октябре прой­дут выборы в парламент. Не повлияют ли послевыборные кадровые переме­ны на реализацию закона?
 
— Конечно, чтобы справиться со всем объемом работы по имплемента­ции закона, нужна преемственность в работе. Я надеюсь, что такая преем­ственность сохранится.